云南省羅平縣九龍瀑布群附近的公路邊也曾修建了圍擋，目前已經被拆除。 （中國之聲/圖）

(資料圖片僅供參考)

端午假期過后，被曝修建“防窺墻”遮擋景觀的景區，陸續拆掉了圍墻。

根據公開信息，修建圍擋或圍墻的景區至少有梅里雪山、黃河壺口瀑布、青海湖、賽里木湖、羅平九龍瀑布等，這些景區均為國家5A或4A級景區。

在更早之前，部分景區已經因為在景區外圍的公路上修建圍墻遮擋景觀，而進入公眾視野。如黃河壺口瀑布景區，在今年五一假期期間即被質疑“建墻擋景”，當時景區的回應是：建墻完全出于安全考慮。

不過，隨著越來越多的景區如法炮制，公共輿論場中的不滿情緒逐漸堆積，中央媒體以嚴厲的措辭批評“建墻擋景”的做法。

2023年6月27日，德欽梅里雪山國家公園開發經營有限公司辦公室工作人員表示，梅里雪山國家公園景區內的飛來寺觀景平臺和金沙江大灣觀景平臺實行免費開放。對于觀景平臺附近214國道旁的圍墻是否會被拆除，暫未獲悉相關消息。

2023年7月1日，黃河壺口瀑布旅游區陜西側沿線的圍墻已被拆除。7月3日下午，壺口瀑布陜西景區的工作人員表示，拆除圍墻不影響游客游覽，一切管理制度照舊，門票價格與圍墻拆除前無異。

從建墻到拆墻，景區運營、管理機構都被推上輿論熱點。但一個不容忽視的問題是，景區屬地政府也要從景區收入中分一杯羹。有受訪者認為，這與其說是旅游業態的問題，不如說是景區屬地政府的財政問題。

“安全考慮”還是“靠山吃山”？

梅里雪山飛來寺附近的214國道旁砌起三米多高的黃色圍墻，黃河壺口瀑布核心景觀外的一條二級公路上則修建了約500米的圍墻，并用土褐色鐵皮包起，青海湖沿線360公里的公路則拉起綠色的鐵絲網。

修建防窺墻后直觀的變化是：原本可以免費觀賞的自然風景需要付費觀看。梅里雪山的景區公路所修建的防窺墻，對應的景點金沙江大灣的門票為20元/人。壺口瀑布景區官方網站顯示的門票價格為100元/人。賽里木湖則提供了兩種選擇，“門票+區間車票”或者“門票+自駕車票”，票價均為145元/人。

雖然這幾個景區在近期才一同被外界關注，但防窺墻修建的時間實際上早得多。

賽里木湖景區外的連霍高速建圍擋的消息始于兩年前。2021年7月初，有游客去賽里木湖騎行，發現南門到東門近30公里環湖公路加裝了綠色的護欄和網，雖然社交平臺有相關帖子，但當時并未引起過多關注。

黃河壺口和梅里雪山的防窺墻則是近期才進入公眾視野。2023年4月30日，有博主發文稱，黃河壺口瀑布景區的公路上被砌上圍墻，需要花錢才能看。

壺口瀑布東瀕山西省臨汾市吉縣壺口鎮，西臨陜西省延安市宜川縣壺口鎮，為兩省共有旅游景區。作為面積龐大的自然景觀，在兩省境內，只要沿景區附近的路段通行，就能遠望到壺口瀑布的景色。

陜西黃河壺口文化旅游發展有限責任公司是黃河壺口瀑布旅游區的運營公司。該公司有兩個股東，陜西旅游股份有限公司持股51%，宜川縣壺口旅游開發有限責任公司持股49%，前者擁有絕對控股權的大股東是陜西國資委全資控股的陜西旅游集團公司，后者則是壺口管理局全資控股的子公司。

而山西一側，吉縣人民政府、壺口管委會將景區運營委托給山西宏源集團有限公司，該公司是一家民營企業。

針對游客關于景區建圍墻的質疑，陜西宜川縣黃河壺口風景名勝區管理局曾于2023年5月1日發布公告，稱建圍墻是出于安全考慮：曾有游客在圍擋位置看風景發生交通事故。

不過，山西吉縣主管文旅工作的副縣長邱肖賓告訴南方周末記者，壺口景區圍擋引發關注，“一些媒體和網友認為兩邊（山西和陜西）都有圍擋，實際上吉縣沒有專門修建圍墻，景區內本身有三大工程，是正常的圍擋，不影響游客的游覽和觀賞。”

邱肖賓介紹，臨汾市相關政府部門也對媒體進行過答復，臨汾市政府也做了澄清。吉縣壺口景區管委會負責人也對南方周末記者強調，“沒有修建過圍墻。”

采訪期間，另有吉縣政府干部對南方周末記者透露，壺口景區圍擋事件引發輿情后，山西方面曾考慮發布政府公告澄清圍擋非山西所為，因“不好打臉兄弟省份”，此事不了了之。

中國消費者協會在《“五一”消費維權輿情分析報告》中點名批評壺口瀑布建圍擋的行為。不過，雖然被中國消協點名批評，陜西方面一直沒有拆除圍墻。

直到2023年6月26日，新華社發表時評文章《筑墻擋景不如還景于民》，對此類操作給予嚴厲批評：“這種‘筑墻擋景’行為，說到底還是靠山吃山的門票思維作祟。發展旅游業，要算眼前賬，更要算長遠賬，應‘以人為本、還景于民’”，措辭相當嚴厲。

當天，梅里雪山國家公園景區運營企業發布公告稱，將誠懇抓好整改工作，金沙江大灣、飛來寺兩個景點免費開放。不過，公告中并未提及整改方式。

7月1日，壺口瀑布陜西側“安全墻”拆除工作已經施工完畢。7月3日，云南羅平九龍瀑布景區外的圍擋也被拆除。安徽蚌埠龍湖大橋上的圍欄也已被拆除。

誰有權力建圍擋？

根據公開信息，目前國內的景區按照資源類型大致分為3類。

國家壟斷性重要遺產資源一般為政府專營型景區，如故宮博物院為國家直屬管理模式，張家界景區為國家公園管理模式，麗江古城、嵩山、九寨溝為管委會或管理局管理模式。

不涉及重要遺產的一般風景類旅游資源一般為政府主導下的市場運作型景區，如碧峰峽景區（四川雅安）、鳳凰古城。新開發景區、經營困難的國有老景區、主營業務非旅游產業的景區一般也采用這種運作模式，如北京十渡景區、安順龍宮風景名勝區等，均采用政府委托管理模式。

還有一部分旅游資源采用現代企業制度，由旅游集團或上市公司、股份制企業經營管理，如黃山景區、玉龍山景區、黃果樹景區、武夷山景區。

但值得注意的是，無論采取何種經營模式，景區一般都設有專門的政府管理機構，通常稱為管理局或管委會。

對于壺口瀑布景區、青海湖景區、賽里木湖景區這樣跨越數個行政區域的景區，其管理機構通常規格較高。

以青海湖景區為例，青海湖流域范圍有3州、4縣，青海湖景區保護利用管理局屬于青海省人民政府派出的正廳級機構。景區管理局還有三個直屬機構——青海湖國家級自然保護區管理局、青海湖綜合行政執法協調督導局、青海湖海事局。

新疆賽里木湖風景名勝區管理委員會的機構規格為正縣級單位，是博爾塔拉蒙古自治州人民政府的派出機構。

黃山風景區雖然全部在安徽省黃山市境內，但黃山風景區管委會規格較高，是副廳級單位。黃山風景區現任黨工委書記由黃山市委常委葉建強擔任。

壺口瀑布景區在陜西境內，管轄權屬于宜川縣黃河壺口風景名勝區管理局。宜川縣文旅局工作人員告訴南方周末記者，黃河壺口風景名勝區管理局與文旅局為平級單位，景區管理局向縣委縣政府匯報工作。

景區外圍的公路上建圍墻、圍擋一般需要經過哪些程序？

云南師范大學旅游與地理學院副院長、云南省旅游學術研究委員會委員李慶雷對南方周末記者分析，景區外側圍墻一般被列為基礎設施類項目，通常屬于小型工程，但具體需要視圍擋長度和工程量而定；如果建筑面積和投資規模較大，應履行景區決策、編制可研報告、交通部門同意、屬地發改部門審批、管理部門施工建設等程序；若涉及國家級自然保護區和重點風景名勝區的還需要上報國家相關部門。

青海湖景區工作人員在接受媒體采訪時表示，圍欄已存在多年，之前部分牧民為招攬游客私自打開通道，游客車輛容易碾壓草場造成生態破壞，當地政府從2022年開始整治，以加強青海湖周邊環境保護。

這意味著，在景區外圍的公路上能否建圍墻、圍欄并不只取決于景區管理機構，部分情況下還要征得屬地政府的同意。但李慶雷強調，“實際操作中，不排除個別景區內部討論之后自行修建，未嚴格履行相關手續的情況。”

不過，也有景區建設圍墻并非臨時之舉，而是在建設之初就將圍墻列入規劃。

關于此次引發爭議的梅里雪山景區圍墻事件，云南迪慶藏族自治州德欽縣文旅局工作人員對南方周末記者表示，建墻在景區初期建設規劃之中，主要目的是保障交通出行安全，因為景點剛好處于地勢較急的轉彎坡道。

德欽縣文化和旅游局的工作人員在6月14日接受南方都市報記者采訪時稱，景區和圍墻于2008年同時開始修建，并于2009年竣工。

不過，根據目前可以查詢到的《香格里拉梅里雪山國家公園總體規劃》，全文未提及在國道上修建圍擋，也未提及對道路交通安全方面的考量或措施。根據公開信息搜索，也未見德欽縣政府部門就梅里雪山外圍的214國道圍擋工程有過招標信息。

收入歸誰？

2020年以來，新疆、四川等地的文旅局長們通過換裝、騎馬等方式推介家鄉，出圈之后，全國文旅系統一度“很卷”。

2022年10月，湖北隨州文旅局局長解偉身穿白衣，在隨州千年銀杏谷景區舞劍飲酒，雖然被嘲“丑出圈”，依然為隨州旅游做足宣傳。2021年3月，因為幫丁真擋粉絲，四川甘孜州文旅局局長劉洪意外走紅，此后他身著古裝、頭戴斗笠、化身俠客，宣傳甘孜的美景。

第三方平臺的數據顯示，2023年春節期間，隨州酒店預訂量較2022年上漲68.4%；甘孜酒店預訂量同比上漲94.97%。2023年2月21日至3月6日，文旅局局長代言地區景區門票預訂量較2022年同期增長158倍，較2019年同期增長21倍。酒店方面，文旅局局長代言地區酒店預訂量較2022年增長76倍，較2019年同期增長166倍。

隨州市人民政府工作報告顯示，2022年該市接待游客2477萬人次，實現旅游收入150億元，旅游收入較2021年增加7.1%。

值得注意的是，各地為推介旅游資源走向前臺的都是文旅系統官員，景區管理機構、運營公司鮮有人露面。

河北大學管理學院王玉成教授2017年在《我國旅游景區管理體制問題與改革政策》一文中分析了景區的管理體制問題，其中提到，我國從1982年建立國家風景名勝區以來，更多是景區依靠自己的門票等收入自給自足。同時，旅游景區所有權歸屬國家，不能用于抵押和銀行貸款，因此在經營項目和產品開發方面受到多方的限制和制約，而且景區收入還要上繳一部分作為當地政府的部分財源。

新疆博斯騰湖旅游有限公司營銷部經理韋鵬對南方周末記者介紹，景區的收入一部分用以維持景區運營，一部分上交財政。

山東師范大學孫春華和何佳梅曾對生態旅游地的收入分配問題進行研究，生態旅游地的收入通常通過以下幾種途徑在主體間分配：上繳上級政府機關、經營者提取利潤、社區居民收入、用于景區的進一步開發建設以及用于景區的資源環境保護。

這或許可以在一定程度上解釋文旅官員推介當地景點的熱情。

“不得已”

問題恰恰在于，此番引發輿論關注的景區建圍墻事件，全部發生在中西部地區，而中西部地區的旅游收入中，門票收入占比過大。這意味著，對于這些屬地政府而言，增加旅游收入最有效的方式就是增加門票收入。

云南師范大學教授李慶雷、趙紅梅等人曾對云南省旅游景區經營情況做過研究，發現從2011-2014年，云南省旅游景區營業收入的構成上，門票收入是主要來源，占營業收入的50%，其次是商品收入和餐飲收入，而娛樂收入占比不足0.2%，幾乎排在全國末位，在其他旅游收入方面，普遍低于全國平均水平。

“表面上算是中西部旅游業態單一，過度依賴門票，背后的深層次問題是當地財政困境。”李鵬對南方周末記者解釋。

韋鵬則對南方周末記者分析，景區屬地政府將門票作為轄區增收的方式，可能向景區管委會下達行政指令，“屬地政府為了短期收益，沒有做長期規劃，估計腦袋一熱就這么做了。因為旅游業是回血最快的行業，砌個墻，拉個門，就可以賣票了”。

但李鵬也表示，從地方政府的角度，“也能理解，因為真的太窮了，不得已出此下策”。

事實上，修建圍墻的幾個景區所在縣市的GDP中，旅游業占比的確很高。

以梅里雪山所在的德欽縣為例，旅游收入占地區生產總值近半壁江山。政府工作報告顯示，2022年，德欽縣地區生產總值為50.13億元，旅游總收入23億元。

宜川縣在近幾年的政府工作報告中均提及黃河壺口瀑布景區。值得關注的是，2021年時在未來五年的目標中提及，以黃河文化旅游為主的旅游業產值力爭達到30億元，而該縣全年的GDP總量為45.6億元。

位于下游的吉縣并未明確提及旅游收入在GDP中的占比，但當地在2020年初曾計劃投資10.3億元，用于景區硬件建設和軟件提升，而2022年全縣GDP為34.4億元。當地對壺口景區的重視程度可見一斑。

不過，李鵬仍然認為不必對景區過于苛責，“只是當地面臨財政困境的階段性做法，整體趨勢肯定是向低門票和免門票方向發展。就像義務教育，早期要交學費，慢慢就免費。”

南方周末記者 魏翠翠 南方周末實習生 郭馨陽

關鍵詞：